民国时期上海的教育行政经历了县治和市治两个时期，其中持续时间较长、影响较为广泛的是市治时期，尤以抗战前“黄金十年”为典型。此期上海教育行政机构功能设置主要依据的法规文本是《上海特别市教育局组织细则》、《上海市教育局办事细则》和《修正上海市教育局办事细则》。其中，第一个文本施行于1929-1931年；第二第三个文本分别施行于1931-1934年和1934-1937年。但第二第三个文本在本文讨论的教育行政职掌方面并无变化。为行文方便，本文将第一个文本称作旧版，第二第三个文本合称为新版。本文的讨论即围绕这两大文本而展开。

一、从常设机构体系上看

1929-1931年的上海城市教育行政机构，设有局长、秘书加4科1处16股。第一科设总务、文牍、会计、庶务四股，第二科设经济、管理、学务、私校四股，第三科设测验、实验、统计、编纂四股，第四科设补习教育、通俗教育、民众美育、民众体育四股，督学处设督学和视察员。

1931-1937年的上海城市教育行政机构，设有局长加4科1处19股。第一科设文书、人事、会计、审核、庶务五股，第二科设经济、管理、学务、私校四股，第三科设测验、实验、统计、编纂四股，第四科设民众教育、补习教育、通俗教育、民众体育四股，督学处设行政股、教育股两股。

变化主要在第一科、第四科和督学处，其中第一科主要是增加了审核股，第四科以民众教育股替代民众美育股，督学处则从一般人员设置改为明确设立两股。

这个常设体系，在城市教育行政最高首脑下，分别设置了内部事务管理、学校教育管理、社会教育管理以及教育的综合调研和督查等各个机构。这些机构的分工有序合作，在很大程度上确保了整座城市的正常教育运转，也传达了鲜明的大教育理念，蕴含着城市教育管理的科学性、有序性和民主性倾向。

二、从各科股实际职掌变化看

除上述股级机构数量和名称的规定及变化外，更值得关注的是具体职掌功能的设置与变化（表现在法规条目之增删、合并，内容之损益、变异）。它们给彼时上海教育带来了更为具象地影响。以下试逐一观察讨论之。

A.第二科的职掌与变化：

1.经济股

旧版8条，新版5条。变化：旧版关于学校决算审查、校舍保险、学校会计制度之讲解与考查并入新版“其他学校经济事项”。保留的1-4条分别指向学校预算编制、教职员待遇、教育款产之调查审核、私人或团体捐资兴学之调查统计及褒奖。如此，经济股职能重点突出，非常简明扼要。

2．管理股

旧版12条，新版15条。变化：原“学校卫生与检查儿童体格”并入“其他学校管理事项”；新增四条，涉及市内学区之划分与变更、幼稚教育之扩充、职业教育之计划、考核与指导，以及国外留学，标志着市内学区划分和学前教育、职业教育、留学教育问题正式进入城市教育行政重要议程。

新版保留的管理股职能还有：学校行政、学龄儿童、固定校址、义务教育、校舍校具的调查统计，学校规章校历与教职员资格的规定与审核、教职员业绩考核，童子军提倡、学生团体的调查与指导。

3.学务股

旧版10条，新版8条。变化：删除三条，学校补充教材之审核、编辑，与各科教学疑难解答之类具体事务，归入其他学务事项，国外留学并入管理股。新增中小学学生训育自治等。这些变化，在加强学生意识形态教育的同时，增进了其自治能力的培养。

新版保留的学务股职能还有：三民主义教育实施、教学讨论会与研究会、各科课程纲要、学生成绩及与志愿表、中小学校毕业证书、暑期学校等。

4.私校股

旧版8条，新版私校股6条。变化：删除两条，关于私立学校学生成绩与志愿表及毕业证书的管理等具体事务，并入私立学校其他指导事项。

新版保留的私校股职能，指向私校私塾之调查与统计、改良与取缔；私立学校之立案；私立优良学校之褒奖及补助；私立学校纠纷之调解；私立学校其他指导事项。对私校管理更关注其办学质量，更致力于标准引导、奖优罚劣，目标管理重于过程管理。

B.第三科的职掌变化：

1.测验股

新旧版无任何变化，均含智力测验、教育测验、职业测验和其他测验事项四项，表明城市教育行政对测验类型和内容的认知比较稳定。

2.实验股

旧版8条，新版7条。变化：删除三条，将原教育实验室和初等中等教育研究实验并入中小学课程和教学实验之中，中小学学生训育自治并入新学务股第4条。各股职能边界更清晰。新增两条，涉及民众学校教材研究和民众教育实验，在继续关注民众教育普及性的同时，增强了其科学性。

新版保留的实验股职能，还有三民主义教育研究、中小学课程研究和教学实验、教职员进修及其他实验事项，在强调教育的意识形态认同之际，依然尊重教育自身规律、坚持其科学性。

3.统计股

旧版3条，新版2条。变化：删除旧版“其他调查与统计事项”，具体表述方面：从”市立私立学校教育之统计”扩大为“各种教育之调查及统计”，不专门区分市校与私校，不限于学校，也不限于统计；从“一切统计图表之编制“缩小为”教育统计图表之编制”，更为专业化。统计股的设置与履职，为上海城市教育实况积累了非常珍贵的大数据。

4.编撰股

旧版5条，新版4条。变化：删除两条（测验材料、地方扩充教材的审查与编辑），增加教育刊物编辑一条；突出和加强编译工作，补充读物之编辑和其他编撰事项均改为编译，加上保留的教育名著及教育丛书等编译，该股的编译职能增加到了三项。上海的中外教育文化交流由此更为合法化，形式也更为多样。

C.第四科的职掌变化

1.民众教育股

该股系新增。8条职掌包括：三民主义教育之普及、民众教育设施之改进与扩充，不识字民众与识字运动、特殊教育和民众教育机关的调查、监督与指导，私立民众学校登记与立案、民众读物的调查与编审。明确将不识字民众和盲聋哑残人士列为民众教育对象，将实施各类民众教育作为普及三民主义教育的重要工具。

2. 补习教育股

旧版7条，新版8条。变化：将“三民主义教育之普及“并入上述新增的民众教育股第一条职掌，“其他补习教育事项”删除；私立补习教育机关和社会文化团体之登记，合并为“私立补习学校及各种文化团体之登记及立案”，更简洁。

新增四条，强调了对公共学校园和劳工教育的设施与管理，对函授学校的监督与指导，对补习学校教材之调查和编审。在扩大补习教育范畴的同时，加强了管理的规范性与科学性。

3.通俗教育股

旧版12条，新版11条。变化很大：将民众茶园扩大为“民众教育馆“、增加“公共演讲厅及博物馆、动物园之筹设与管理”等；删除”阅书报社及巡回文库之设施”；通俗演讲团之组织、公共演讲厅之筹设管理、演讲团资料供给与演讲稿撰拟等，合并为”通俗演讲之实施”；教育标语牌和民众阅报牌合为一条；”公私立通俗教育机关之提倡、视察、奖励与取缔“改为“通俗教育机关及游艺场所之调查、监督与指导”，和“民众艺术团体及娱乐团体之登记、立案”一起，构成对通俗教育场所和团体的综合管理。“书报画片等出版物之审查“改为“通俗画板、画片等出版物之审查”，“民众读物（知识技能道德）之编辑“扩展为“民众文学及艺术作品之创作、提倡、奖励与保护”；新增“戏剧、唱片、电影等之检查”和“名胜古迹之调查与保管“。

由此，在沪通俗教育的范畴更为扩大，涵盖了戏剧、唱片、电影、民众文学及艺术作品等文学艺术类型，甚至包括名胜古迹、民众教育馆、公共演讲厅及博物馆、动物园等公共空间。

4.民众体育股

旧版7条，新版7条。变化：公共体育场之设施，改为体育场之设施与管理，简易体育场之设施改为体育馆之筹设与管理，强化了管理职能。其他民众体育事项改为民众体育团体之调查及指导，民众体育团体之登记改为民众体育团体之登记与立案。这些改变，突出了对民众体育的调查、管理和指导。

保留继承的有3条，即民众业余运动和国术之提倡，以及民众体育之提倡、奖励与改进。它们与上述调查、管理和指导一起，构成了对民众体育管理刚柔相济的两大侧面。

D.督学处新增两股：

1.行政股6条职掌，包括中央及本市教育法令之推行、本市各校行政与训育之视察及改进、推行义务教育之计划、民众教育之视察、本市各教育机关纠纷之调解或处理、局长特派督察事项。

2.教育股5条职掌，包括教学之讨论及研究、各科教学疑难之解答、本市各校实况之调查及推广教育之督察、本市教育改进之计划、分科视察。

变化：督学处新增行政与教育两股，使得行政与教育督查各有专职、分工明确。比起旧版只设督学和视察员，无疑更为科学、更便于落实。其职掌设置，在一定程度上带有对于第二三四科具体分管事务的超越性，主要面向整个城市教育状况的督查与改进。尤其是行政股，负责落实中央及本市教育法令之推行，实际上担负着贯彻中央教育法令基本精神、依据上海市情有所创新的艰巨任务。

概括起来，市治时期的上海城市教育行政，建构了系列化、细分化的职能体系，囊括了都市教育文化的方方面面。目前尚无直接的史料提示人们：当年上海的教育行政和市府官员们，在制定、审批这些法规文本时，在多大的程度上继承了中国古已有之的传统大教育理念，在哪些方面受到了舶来的西方教育民主观念的影响；以及在讨论、修改、通过这些法规文本时，有过怎样的阐释、质疑、辨析和驳难。但可以肯定的是，所有被列入这个庞大的几乎包罗万象的教育行政机构职掌内的各类事务和活动空间，均被视作“教育文化”范畴之内，因而对其实行管理，在该教育行政部门看来是完全应当应份、理所当然、甚至不证自明的。

三、上海教育行政功能设置与实施的主要特点

1．对央地关系

遵守中央政府基本的教育法律法规，根据上海地方实情有所变易。如督导处行政股和教育股的设立，其职掌超越于各科各股的具体专业范畴，指向中央和上海本地教育法令之推行，把握其间“度“的微妙。又如上海职业学校的独立设置或普通学校内附设职业科两者长期并存，并不因教育部的职业教育政策多变而随之折腾。

2.对中外教育文化资源的关系

立足城市社会与需求，继承优秀传统教育文化，同时主动带头引进国外优秀教育文化，赋予该行为以行政认可的合法性。如：编纂股负责学校补充读物之审查及编译；教育名著及教育丛书等之编译；其他编译事项。

3.对公立学校与私立学校的关系

积极鼓励民间力量办学，充分尊重其办学自主权，在师资进修、学生补助等方面与公立学校一视同仁，甚至直接委托私立学校为公立学校培养师范学校艺术等科师资，允许私校科研力量参与城市重大教育事务的建言献策，充分体现了对私校的完全信任；对公立学校要求其发挥示范作用，也给予教材教法选择、训育条目制定等方面的办学自主权。

4.对学校教育与社会教育的关系

懂得两者相辅相成的道理，致力于普及教育，尤其对社会教育非常注重公共空间和宣教手段的有效利用，努力履行市政府应有的义务，帮助市民大众在各种娱乐休闲中提升民智，鼓舞民心，净化民风，促进近代上海学习型社会的逐渐形成，最终服务于建国救国大业。

5.对城市教育行政管理

不止于、不满足于纸面上的计划，相当注重对于教育教学第一线的实验、调查、统计、研究（如天才儿童养成实验、学龄儿童与义务教育实施状况调查、各类教育大数据统计、市/区县/学校三级研究网络的建立与实施等），并在此基础上，努力修改、完善、落实原有规划。

6.教育行政治理中的某种积极不作为

充分体现大教育理念的民国上海教育行政，在具体教育管理实践中取得了相当引人瞩目的成绩。彼时上海教育的活力除了民间社会的努力和贡献之外，城市教育行政功不可没。

但在当时多元文化、小政府大社会或弱政府强社会的格局下，尤其是在近代上海特殊的“一市三治”“两界三方”的社会治理格局下，上海城市教育行政毕竟力量有限，统一治理的力度有限。从迹象上分析，其对政令无法完全实施很有可能心知肚明，并采取了若干积极不作为举措。以立案问题为例，蒋梦麟执掌教育部期间就对圣约翰大学立案与否主动网开一面。上行下效，这对上海处理私立学校立案应有相当影响，因而沪地私立中小学校乃至高等学校均有相当数量长期不立案，照样公开招生、办学不辍，直至鼎革。教育行政机构这种有限的主动的故意不作为，为私立学校的成熟成长提供了可贵的等待空间，也为整座城市的学校教育与社会教育营造了宽松的发展氛围。